Главная » Сбербанк » Государственные функции как форма реализации исполнительной власти. Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

Государственные функции как форма реализации исполнительной власти. Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

Государственное управление - это деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти от имени государства. Такая деятельность реализуются в разнообразных действиях органов управления и их должностных лиц. Управленческая деятельность может быть направлена на внутреннюю организацию системы органов управления (внутриаппа- ратной работы), либо выходить за пределы органа с целью осуществления управленческого воздействия на различные сферы жизни, в том числе на поведение, деятельность физических и юридических лиц (осуществление исполнительной власти). Совершение одних управленческих действий может приводить либо к возникновению правовых последствий, либо наоборот не приводить к их возникновению. Вместе с тем, и те и другие действия имеют внешнее выражение, называемое формой управленческой деятельности.

Таким образом, форма управленческой деятельности - это способ выражения содержания управленческой деятельности органов и должностных лиц государства по осуществлению исполнительной власти, а так же внутриаппаратной работы.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций, от наличия или отсутствия правовых последствий

В одних случаях данные действия, в других - такие юридические последствия не возникают.

В соответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовую и организационную формы.

Правовая форма государственного управления влечет за собой правовые последствия, т.е. приводят к возникновению, изменению или прекращению административно-правовых отношений; к изменению правового статуса организации, индивида. Она осуществляется через следующие виды деятельности:

1) Принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе осуществлять подзаконное регулирование посредством принятия постановлений, положений, инструкций и т.п. актов.
2) Издание правоприменительных административных актов. В данном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным (юридическим) фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений;
3) Заключение договоров. Органы управления вправе заключать гражданско-правовые договоры, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций (договоры на закупку техники, инвентаря и оборудования). Примером административного договора может служить договор об охране имущества, заключаемый органами милиции с гражданами и организациями. На административный характер такого договора указывает то, что его условия устанавливаются приказом МВД России и могут изменяться в одностороннем порядке.
4) Совершение иных юридически значимых действий.

Выдача водительских удостоверений, паспортов, разрешений на хранение и ношение огнестрельного гражданского оружия т.п.

Правовые формы деятельности можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:
- правотворческая деятельность - это выработка правовых норм, их усовершенствование, изменение и отмена, иными словами, издание нормативных юридических актов. Правотворческая деятельность государственного управления включает следующие стадии:
  - а) принятие решения о необходимости разработки проекта акта управления;
  - б) подготовка проекта;
  - в) обсуждение, согласование, доработка, предварительное одобрение проекта;
  - г) утверждение (принятие) проекта либо принятие решения о внесение проекта в правотворческий орган.
- правоприменительная деятельность состоит в установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, исполнение акта применения нормы права.

Стадии правоприменительной деятельности следующие:

а) установление фактических обстоятельств дела (ситуации);
б) выбор нормы права, подлежащей применению в данной ситуации или деле;
в) уяснение смысла и содержания нормы;
г) принятие решения по делу;
д) исполнение и контроль за исполнение принятого решения;
контрольно-надзорная деятельность, направленная на осуществление контроля и надзора за соблюдением субъектами административного права правил и норм, установленных в административном законодательстве.
2) по направленности:
- внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, расстановки кадров, налаживания делопроизводства, руководства сотрудниками внутри самого органа и для управления нижестоящими по подчиненности органами;
- внешнеуправленческая деятельность, в которой реализуются возложенные на орган задачи и функции. Данная деятельность направлена на неподчиненные органы, организации и граждан.
3) по условиям осуществления:
- *деятельность, осуществляемая в обычных условиях общественной жизни;
- деятельность, осуществляемая в особых условиях (режим чрезвычайного положения).

Организационная форма государственного управления не связана с совершением юридически значимых действий, не влечет юридических последствий и не требует юридического оформления действий. Она может осуществляться путем совершения следующих видов деятельности:

^) осуществление организационных действий. В таких действиях находит свое отражение повседневная работа сотрудников управленческих органов. К ним относятся повседневная воспитательная, организационная, инструкторская, контрольная работа, проведение разного рода совещаний, планерок, проверок и т. п.;

2) выполнение материально-технических операций. В основном, это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных данных и т.д.);
3) идеологическая работа, направленная на разъяснение субъектам административного права смысла, содержания, целей и значения актов управления, а также на формирования общественного мнения через СМИ.

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т. д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.
Формы управления различаются (см. схему 12):
в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) - на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
по способу выражения - на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти
по характеру вызываемых последствий - на правовые и неправовые.
Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуаль-ными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в част-ности, на вождение транспортных средств).
Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, - они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами ис-полнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, со-ставление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.
Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Формы осуществления исполнительной власти - это внешне выраженные действия, совершаемые должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия.

Различают следующие формы исполнительной власти:

1 - правовые - связаны с изданием правовых актов, которые влекут изменения или превращения адм. пр-ний.

2 - неправовые - не связаны с изданием правовых актов и не влекут возникновение, изменение, прекращений пр-ний.

Правовые формы осуществления исполнительной власти: правотворческая и правоприменительная деятельность.

Правотворческая деятельность проявляется в создании, изменении, отмене и усовершенствовании правовых норм, т.е. издание нормативных актов.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешение вопросов управления на основе собственных правовых норм, т.е. издание индивидуальных правовых актов.

Это 2 основные и наиболее значительные нормы осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие - представление обязательной отчетности, осуществление гос. регистрации, выдача документов, подтверждающих наличие специального права.

Неправомерные формы осуществления исполнительной власти:

1. осуществляют органы действ

2. выполнение материальных, технических действий, которые носят вспомогательный характер в управлении деятельности (работа с информацией).

2. Правовые акты исполнительной власти - это вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнения распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с н.п., содержащие одно власть. волеизъявление, влекущее юридические последствия.

По юридическому содержанию эти акты делятся:

1) нормативные акты - устанавливающие, изменяющие и отменяющие юридические нормы, они не обращены к юридическим лицам.

2) индивидуальные акты - это решение субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.

3) смещенные - акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения.

По форме выражения:

1. Письменные

2. Устные исполнения при непосредственном руководстве произ. деятельности для обеспечения общественной безопасности.

3. Конклюдентные, выраженные в законах световых и звуковых сигналов.

Юридической значение актов управления

1. Являются основанием для издания других

2. Выступают в качестве юридического факта, т.е. является основанием для возникновения, изменения и прекращения пр-ний в сфере управления.

3. Являются доказательством в суде.

4. Является условием действия др. прав. актов органы вн. пр.

б) соответствие цели закона

в) применяется в установленный законом срок

г) соблюдение процессуальных правил судами

2. Целесообразность, т.е. полезность с (.) зрения гос. интересов, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, предусмотренной механизмом его претворения в жизнь.

3. Организация?

а) Язык акта должен быть ясным, понятным для тех, к кому обращен

б) акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнительных и законодательных субъектов.

в) акт должен быть оформлен грамотно, правильно.

г) оформлен надлежащим образом, должен быть передан на хранение.

Акты, не соответствующие требованиям закона, подразделяются на ничтожные и оспариваемые.

Ничтожными являются акты, которые из-за своей незаконности не порождают и не могут порождать юридических последствий.

Акты признаются ничтожными, если не то есть прямое указание закона или грубое нарушение подв. адм. дел либо нарушен срок давности.

Оспоримые подлежат исполнению, но не лишают индивидуальным и коллективным субъектам право оспорить им з-нать в установленном порядке, после обжалования акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков или недействительным.

При остановке действия акта упр., т.е. временного прекращения его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его.

Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов, исполнительную власть в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и Федерального Закона.

Международные обязательства РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина для решения вопроса соотв. судом.

Методы осуществления исполнительной власти

1. Понятие и виды административно-правовых методов.

2. Понятие административного принуждения.

3. Виды административного принуждения.

1. Методы деятельности исполнительной власти - это способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, пр-тия, гр-н).

Методы осуществления исполнительной власти разнообразны. По функциям субъектов управления они делятся на общие, используемые при выполнении всех функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций на отдельных стадиях упрвленческого процесса.

В качестве общих методов управления выделяют методы убеждения, принуждения и поощрения.

Убеждение представляет собой способы воздействия на сознание и поведение людей, с помощью средств убеждения стимулируется должное поведение участников административно-правовых отношений. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам и сознательно участвуют в их осуществлении, если понимают задачи и цели государства, одобряют их.

Средствами убеждения являются обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Метод убеждения должен быть основным.

Поощрение - это способ воздействия через интерес, сознание, которые направляют волю людей на совершение полезных с точки зрения поощрения дел.

Поощрительное воздействие способствует возникновению интереса, совершению определенных дел, получению моральных, материальных и иного одобрения.

Поощрение может быть моральным (грамота, благодарность),

Материальным (премия, ценный подарок).

Статусным, изменяющим правовой статус гражданина.

Например, присвоение почетного звания "Заслуженный юрист РФ" - смешанное, содержащее моральное и материальное поощрение, поощрение знака Герой РФ.

Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

По характеру воздействия на волю и сознание людей различаются экономические и административные меры.

Экономические - это методы косвенного воздействия на объект управления. С их помощью орган исполнительной власти достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные интересы. Для этого используют цены, налоги, проценты, премии, льготы и т.д.

К методам административного прямого воздействия со стороны органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления относятся общие и непосредственные руководства, регулирования, контроль и т.д. Орган исполнительной власти в пределах своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления.

2. Административное принуждение является вспомогательным методом исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти.

Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.

Признаки административного принуждения:

1. применяется на основе закона.

2. осуществляется посредством правоприменительных актов (протокол).

3. персонифицировано, т.е. применяется к конкретным субъектам права, нарушившим административно-правовые нормы.

4. для административного принуждения характерен внесудебный характер применения.

5. применяется в целях обеспечения административно-правовых норм, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере гос. управления, не имеющие ведомственных границ (правила дорожного движения).

5. Меры административного принуждения делятся на 3 группы:

1. Меры административного принуждения - это способы и средства, направленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обязательств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности гос. органов, предприятий и организаций.

Основанием для применения мер административного предупреждения может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение либо другое противоправное деяние. Административно-предупредительные меры не являются мерами наказания, носят профилактический характер и выражаются, как правило, в виде определенных ограничений и запретов.

К административно-предупредительным мерам относятся контроль и надзорные проверки, введение карантина, остановка движения транспорта на отдельных улицах в случае аварии или иного происшествия, закрытие участков гос. границы, проверка документов и досмотр вещей, принудительное доставление физических лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением, санитарный осмотр грузов, техосмотр транспортных средств.

2. административно-пресекательные меры - это способы и средства принудительного воздействия, применяемого в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.

К таким мерам относятся административные задержания для составления протокола об административном принуждении, применение оружия и других специальных средств, отказ в выдаче лицензии, изъятие огнестрельного оружия, проистановление эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает техническим требованиям, наложение ареста на банковские счета организаций, привод в милицию.

3. меры административной ответственности, административные взыскания - это наказания, применяемые в установленном законом порядке уполномоченным органом или должностным лицом к виновному физическому или юридическому лицу. Административное взыскание может выражаться в моральном воздействии (предупреждение), материальном (штраф) или во временном лишении его специального права.

Под административно-правовой формой понимается внешнее выражение деятельности исполнительного органа (его должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее последствия юридического характера или имеющие юридическое значение.

Формы управленческой деятельности делятся на: правовые и неправовые . Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

Основными и наиболее значимыми являются правовые формы . Они имеют две разновидности: принятие нормативных актов органами исполнительной власти и издание индивидуальных административных актов (эта форма используется в случае применения нормы права к конкретным субъектам). Существуют также иные правовые формы в виде совершения юридических действий: представление обязательных отчетов, выдача документов, подтверждающих наличие специального права, например, права управления транспортным средством), осуществление государственной регистрации.

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий - это разработка программ, проведение совещаний и т.п. На практике правовые и неправовые формы очень тесно связаны между собой.

Правовой акт управления (ПАУ) – это подзаконное специальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в правовую форму, предусмотренную законом и порождающее юридические последствия.

К признакам правовых актов управления можно отнести следующие:

Принятие правовых актов управления – это основная административно-правовая форма.
Правовой акт управления издается только уполномоченными органами исполнительной власти.
Является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти, носит подзаконный характер.
Обычно издается в письменной форме в виде юридического документа. Возможны случаи, когда правовой акт управления может быть в устной форме, например, приказ в органах военного управления.
Создает юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Также может служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим и прекращающим конкретные правоотношения.
Издается с соблюдением официально предусмотренных процедур (согласование, правовая и лингвистическая экспертиза).
Должен обладать формальными реквизитами (наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания и номер, фамилия и должность лица, подписавшего акт).

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. По уровню органов власти, их принимающих – на федеральные, субъектов федерации, муниципальные, корпоративные. По сроку действия акты бывают бессрочные, срочные, временные. По характеру разрешаемых вопросов: акты органов исполнительной власти общей компетенции (например, постановления правительства), акты органов исполнительной власти отраслевой компетенции (например, Департамента образования г. Москвы), акты органов исполнительной власти межотраслевой компетенции (например, Министерства финансов РФ). В юридической науке в качестве самостоятельных разновидностей правовых актов управления выделяют акты, имеющие административную санкцию. Специально выделяют правовые акты управления в форме административных договоров.

В системе правовых актов управления самостоятельное место занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Порядок подготовки и государственной регистрации таких актов определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разъяснениями, утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации». Издаются ведомственные акты в форме постановлений, распоряжений, инструкций, приказов, правил, положений. Издание в виде писем, телеграмм не допускается. Проект правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами. Правовые акты управления подлежат государственной регистрации в случае, если затрагивают права и свободы человека и гражданина, его обязанности; устанавливают правовой статус организаций; носят межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ, которым ведется реестр зарегистрированных нормативно-правовых актов. Начиная с 2001 г., наряду с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, государственной регистрации также подлежат акты государственных внебюджетных фондов.

Государственная регистрация правовых актов управления включает в себя юридическую экспертизу на соответствие акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение ему регистрационного номера; занесение его в государственный реестр.

Акты, подлежащие государственной регистрации, не позднее чем в пятидневный срок после их подписания направляются в Министерство юстиции РФ. Регистрация в Минюсте производится в срок до 15 дней. В необходимых случаях данный срок может быть продлен. Зарегистрированный акт в течение 10 дней подлежит опубликованию в Российской газете, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти либо размещению (опубликованию) на официальном интернет-портале правовой информации и интернет-портале «Российской газеты».

В соответствии с Кодексом административного судопроизводства гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, а также прокурор, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По данной категории дел Пленумом Верховного Суда РФ 29 ноября 2007 г. принято Постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Кроме этого, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» в той мере, в какой оно не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти, но при этом содержат обязательное разъяснение (нормативное толкование) отдельных законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права граждан.

Формы управления различаются (см. схему 12):

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутри-организационных вопросов);

по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и "конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти

по характеру вызываемых последствий – на правовые и неправовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, – они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними.

Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

§ 2. Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления

Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме. Актом управления признается подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Подзакошюсть акта исполнительной власти означает, что его юридическая сила ниже, чем закона, поскольку он принимается на основе и в соответствии с действующими законами, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку издания установленным требованиям. Например, ст. 115 Конституции определяет, что Правительство издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента.

Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что решение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства. Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти, государственно-властных полномочий. Отсюда – властный характер акта управления, обязательность содержащихся в нем предписаний. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих требований влечет соответствующую юридическую ответственность.

С точки зрения содержания, акт исполнительной власти – это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают такие акты в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами. К числу рассматриваемых актов относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых влечет юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) "

правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом заключается отличие правовых от неправовых.|>орм осуществления исполнительной власти (организационных действий и материально-технических операций).

Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, отличаясь, таким образом, например, от договоров, являющихся результатом соглашения сторон правоотношения. Односторонние действия выражают волю лишь одной стороны – органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные (поднадзорные) данному органу управления объекты. Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т. п.

Акты исполнительной власти отличаются от других правовых документов как по внешнему оформлению, так и но наименованию и процедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только н пределах соответствующей компетенции. Издаются они, как правило, в качестве письменного документа. Однако возможен и устный вариант, например в виде команд в системе военного управления. В определенных случаях используются условные знаки, изображения, например, запрещающие движение транспорта или предупреждающие о какой-либо угрозе тех-ногенного характера.

Виды правовых актов управления классифицируются: по юридическим свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; потерритории и сроку их действия (см. схему 13).

По юридическим свойствам правовые акты, как уже отмечалось, подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правопюрческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст. 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г.1, устанавливает, что проект перечня сведений, составляющих государственную тайну, разрабатывается экспертной комиссией и представляется на утверждение руководителю соответствующего государственною органа, который решает вопрос о целесообразности засекречивания

1 СЗ РФ. 1995. №37. Ст. 3619.

Схема 13. Акты исполнительной власти

самогр перечня. А постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г.1 внесены изменения в ряд постановлений Правительства в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»2.

Нормативные акты управления детализируют законы, содержат механизм их реализации, организуют функционирование органов исполнительной власти, регулируют их взаимоотношения с другими участниками управленческих отношений. Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила приватизации государственных предприятий, правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета, таможенные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.). Особо следует выделить нормативные акты управления, предусматривающие административную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших источников права. Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государственного аппарата в целом.

Нормативные акты служат правовой основой для издания индивидуальных актов – актов правоприменения. Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов позволяет правильно оценить роль и значение того или иного вида акта в механизме правового регулирования. Без уяснения четкого отличия нормативных актов от индивидуальных (ненормативных) немыслимы должное качество актов исполнительной власти, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, учет действующего нормативного материала.

Индивидуальные акты исполнительной власти не содержат общих правил, норм права. К таким актам относятся решения органов исполнительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетенцию. Это – акты применения норм права к конкретным лицам и случаям. Они выступают в качестве юридических фактов, если законодательство связывает с ними возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью формируется персонал аппарата управления, обеспечивается опе

1 СЗ РФ. 1998. №47. Ст. 5771.

: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5П2; 199S. Кз 1. Ст. 1.

ративное устранение недостатков, осуществляется воздействие на нарушителей государственной дисциплины и т.д. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы, так как с этим фактом связывается возникновение у него определен ного объем а полномочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания налицо, виновное в совершении правонарушения.

Правовые акты управления могут издаваться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрацией.

По компетенции (характеру разрешаемых вопросов) можно выделить акты органов исполнительной власти общей, межотраслевой (функциональной) и отраслевой компетенции.

По наименованию акты органов исполнительной власти и должностных лиц весьма разнообразны. Президент России издает указы и распоряжения; Правительство – постановления и распоряжения; федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти – постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения (нормативные акты), а также акты, изданные в ином виде, не имеющие нормативного правового характера (указания и др.). Руководители высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (главы администраций) издают постановления и распоряжения, руководители органов администраций – приказы и указания; местные администрации – постановления, распоряжения, приказы.

Правовые акты управления классифицируются и по другим основаниям: по территории, сроку действия, по способу зашиты содержащихся в них требований и др.

§ 3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа;

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти;

при издании акта должны применяться лишь те его формы и наименования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);

должен соблюдаться установленный порядок подготовки, принятия и издания актов.

В соответствующих случаях правовой акт управления должен основываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти России и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Статья 76 Конституции требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не противоречили федеральным законам. При наличии противоречий действует федеральный закон или нормативный акт федеральных органов исполнительной власти. Во всех иных случаях действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации.

Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан, негосударственных организаций и других участников административно-правовых отношений.

Целесообразность правового акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов. Поэтому акты управления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамотными по форме. Они должны четко и ясно выражать цели издания, содержать точные сведения и проверенные факты. Крайне важно, чтобы они предусматривали и механизм их претворения в жизнь.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия1.

Все правовые акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения, за исключением тех, которые отменены в установленном порядке.

Не исключены оспариваемые акты управления. При обжаловании акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков, или недействительным. Акт отменяется в случаях: устарелости; незаконности; незаконности акта, положенного в его основу; нецелесообразности.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 предусматривает, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке

1 Подробно см. В главе 11.

2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

конституционности нормативного акта государственной власти (в том числе по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности) может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции. Это – основание отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом рассмотрения. Положения этих нормативных актов не применяются судами, другими органами и должностными лицами.

Статья 46 Конституции предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения исполнительных органов и их должностных лиц. В этом случае, согласно ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, суд, установив обоснованность жалобы, признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.

Правительство вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти.субъектов Федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты подведомственных ему федеральных органов. Акты этих органов, подведомственных Президенту, им и отменяются. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе отменять только индивидуальные акты управления.

Приостановление действия акта управления, т.е. временное прекращение его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его. Например, согласно ст. 85 Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Правительство в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик, входящих в состав Российской Федерации.

Согласно КоАП, исполнение постановления по делу об административном правонарушении может быть приостановлено в связи с подачей жалобы или принесением протеста прокурора.

Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Суд общей юрисдикции по просьбе гражданина, подавшего жалобу на решение исполнительного органа (должностного лица), или по собственной инициативе может приостановить исполнение обжалуемого решения.

§ 4. Административно-правовые договоры (соглашения)

В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, – так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу и др.

Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.

24 июня 1999г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В нем определяются такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, полномочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, а соглашением – правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названному закону, предметами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи; материально-финансовая основа их передачи; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы: конституционности; верховенства федеральной Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений.

Закон определил также процедуру подготовки договора, соглашения; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подписания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.

Таким образом, из закона следует, что соглашение является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.

Договор же – это правовая форма регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»" гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т.е. не порождает конкретные государственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, является предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.

Согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»2 и Указу Президента от 16 сентября

1 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. 1999. № 8. Ст. 974.

2 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

1999 г. «Вопросы прохождения военной службы»1, при поступлении граждан на военную службу в соответствующих случаях оформляется контракт с Министерством обороны или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором закон предусматривает военную службу, а зачисление на воинские должности, перемещение по службе и другие изменения в служебном положении производятся другими правовыми актами. \